Stanovisko k pozměňovacímu návrhu na novelizaci zákona o odpadech, uveřejněného jako sněmovní tisk č. 153/5 v roce 2014 (VII. funkční období)

Sdružení výkupců a zpracovatelů druhotných surovin
IČ: 22728210
Lazsko 50
262 31 Milín

Věc: Stanovisko k pozměňovacímu návrhu na novelizaci zákona č. 185/2001 Sb., zákon o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, uveřejněného jako sněmovní tisk č. 153/5 v roce 2014 (VII. funkční období) se zaměřením na právní regulaci podnikání v oblasti výkupu druhotných surovin

Autor: JUDr. Zbyněk Zacha, advokát
Advokátní kancelář Váňa, Kapalín & Partneři
Na Příkopě 18
110 00 Praha 1
Tel. + 420 224 222 860
E-mail: akvkp@akvkp.cz
Web: www.akvkp.cz

V Praze 8. září 2014

I. PREAMBULE

Toto stanovisko bylo zpracováno a vydává se k žádosti Sdružení výkupců a zpracovatelů druhotných surovin, IČ: 22728210, se sídlem Lazsko 50, 262 31 Milín.

Cílem tohoto stanoviska je posouzení navrhované novelizace právní úpravy zákona č. 185/2001 Sb., zákon o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Zákon“), a to senátního návrhu na změnu tohoto zákona (usnesení Senátu č. 585 ze 24. schůze, konané dne 27.8.2014) uveřejněného jako sněmovní tisk č. 153/5 v roce 2014 – VII. funkční období (dále jen „Novela“), se zaměřením na právní regulaci podnikání v oblasti výkupu druhotných surovin.

Základními prameny pro posouzení vytyčených otázek byly tyto právní předpisy:

1. Zákon,
2. Novela,
3. Ústava,
4. Listina základních práv a svobod (usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb.),
5. zákon č. 254/2004 Sb. o omezení plateb v hotovosti, v rozhodných zněních,
6. zákon č. 128/2000 Sb. o obcích, v rozhodných zněních,
7. zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodných zněních
8. zákon č. 129/2000 Sb. o krajích, v rozhodných zněních,
9. zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, v rozhodných zněních,
10. zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, v rozhodných zněních,
11. zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v rozhodných zněních,
12. zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, a
13. další právní předpisy České republiky.

II. STRUČNÉ ZHODNOCENÍ PLATNÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY

V současném znění Zákon upravuje především a) pravidla pro předcházení vzniku odpadů a pro nakládání s nimi při dodržování ochrany životního prostředí, ochrany lidského zdraví a trvale udržitelného rozvoje a při omezování nepříznivých dopadů využívání přírodních zdrojů a zlepšování účinnosti tohoto využívání, b) práva a povinnosti osob v odpadovém hospodářství a c) působnost orgánů veřejné správy v odpadovém hospodářství. Ve vztahu k provozování zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů pak Zákon (ve spojení s dalšími právními předpisy, jakou jsou zákon č. 455/1991 Sb. živnostenský zákon, zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a další zákonné a podzákonné právní předpisy) obsahuje komplexní právní úpravu od podmínek pro získání oprávnění, přes řadu povinností při výkonu činnosti a po jejím ukončení, výkon veřejné správy až po sankce za porušení zákonných povinností.

Podle § 14 odst. 1 Zákona platí, že zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů lze provozovat pouze na základě rozhodnutí krajského úřadu, kterým je udělen souhlas k provozování tohoto zařízení a s jeho provozním řádem. Podle § 14 odst. 7 Zákona je účastníkem řízení o vydání souhlasu k provozování zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů a s jeho provozním řádem obec, na jejímž území má být zařízení provozováno.

Podle § 18 odst. 3 Zákona platí, že provozovatel zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů provádějící sběr nebo výkup odpadů stanovených prováděcím právním předpisem je povinen při odběru nebo výkupu těchto odpadů identifikovat osoby, od kterých má v úmyslu odpady odebrat nebo vykoupit, identifikovat odebírané nebo vykupované odpady, vést evidenci o těchto skutečnostech, a to včetně data a hodiny odebrání nebo vykoupení odpadů. K plnění této povinnosti je provozovatel oprávněn vyžadovat k nahlédnutí průkazy totožnosti těchto osob. Těmito odpady jsou zejména autovraky, měď, bronz, mosaz, hliník, olovo, zinek, cín, směsi kovů, kabely, železo a ocel.

Podle § 18 odst. 4 Zákona platí, že provozovatel zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů nesmí vykupovat odpady stanovené prováděcím právním předpisem od fyzických osob. Podle § 18 odst. 5 Zákona platí, že provozovatel zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů nesmí za odpady stanovené prováděcím právním předpisem poskytovat úplatu v hotovosti. Těmito odpady jsou zejména umělecká díla nebo jejich části, pietní nebo bohoslužebné předměty nebo jejich části, průmyslová strojní zařízení nebo jejich části, a obecně prospěšná zařízení nebo jejich části, zejména zařízení pro hromadnou dopravu, dopravního značení, součásti nebo příslušenství veřejného prostranství a pozemních komunikací a energetické, vodárenské nebo kanalizační zařízení, apod.

Identifikační údaje je provozovatel povinen evidovat a uchovávat po dobu 5 let od odebrání nebo vykoupení odpadů. Bez ověření údajů provozovatel zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů nesmí odpad odebrat nebo vykoupit. Odebraná nebo vykoupená strojní zařízení, obecně prospěšná zařízení, umělecká díla či pietní a bohoslužebné předměty nebo jejich části nesmí provozovatel zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů po dobu 48 hodin od jejich odebrání nebo vykoupení rozebírat, jinak pozměňovat nebo postupovat dalším osobám.

Zákon dále podrobně upravuje výkon veřejné správy v oblasti odpadového hospodářství, když na výkonu této správy se podílejí Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo zemědělství, Česká inspekce životního prostředí, Česká obchodní inspekce, Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský, celní úřady, Policie České republiky, orgány ochrany veřejného zdraví, krajské úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou působností a obecní úřady.

Podle § 78 odst. 4 Zákona platí, že krajský úřad zruší nebo změní rozhodnutí o udělení souhlasu, který spadá do jeho kompetence podle Zákona v případě, že dojde ke změně podmínek rozhodných pro vydání rozhodnutí o udělení souhlasu, nebo provozovatel zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů není schopen zajistit podmínky ochrany životního prostředí, nebo právnická osoba nebo fyzická osoba oprávněná k podnikání, které byl udělen souhlas, opakovaně porušuje povinnosti stanovené Zákonem.

Podle § 79 Zákona platí, že obecní úřad obce s rozšířenou působností kontroluje, jak jsou právnickými osobami, fyzickými osobami oprávněnými k podnikání a obcemi dodržována ustanovení právních předpisů a rozhodnutí ministerstva a jiných správních úřadů v oblasti odpadového hospodářství, ukládá právnickým osobám a fyzickým osobám oprávněným k podnikání pokuty za porušení povinností stanovených Zákonem. Podle § 80 Zákona platí, že obecní úřad ukládá právnickým osobám a fyzickým osobám oprávněným k podnikání pokuty za porušení Zákona, když současně může stanovit opatření a lhůty pro zjednání nápravy samostatným rozhodnutím, nebo ukládá fyzickým osobám pokuty za přestupky podle Zákona.

S ohledem na výše uvedený souhrn práv a povinností vyplývajících ze Zákona je nutno zopakovat, že ve vztahu k provozování zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů Zákon (ve spojení s dalšími právními předpisy) obsahuje komplexní právní úpravu od podmínek pro získání oprávnění, přes řadu povinností při výkonu činnosti a po jejím ukončení, výkon veřejné správy až po sankce za porušení zákonných povinností.

III. OBSAH A ZHODNOCENÍ NOVELY

Změny Zákona byly původně projednávány jako senátní tisk č. 196 v roce 2013, dále jako sněmovní tisk č. 153 v roce 2014 a následně jako senátní tisk č. 324 v roce 2014. V současné situaci mají být senátní pozměňovací návrhy (usnesení Senátu č. 585 ze 24. schůze, konané dne 27.8.2014) projednávány Poslaneckou sněmovnou jako sněmovní tisk č. 153/5 v roce 2014.

Rozsah změn navrhovaných podle usnesení senátu je poměrně malý, jejich důsledky jsou však značné. Podle usnesení senátu by mělo dojít ke změně ustanovení § 18 odst. 4 a 5 Zákona, která by měla nově znít takto:

(4) Provozovatel zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů nesmí za odpad, s výjimkou autovraků, který mu byl předán fyzickou nepodnikající osobou, poskytnout jakékoliv peněžité nebo nepeněžité plnění, jeho závazný příslib či poukaz.

(5) Provozovatel zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů může za předaný odpad poskytnout peněžité plnění pouze právnické osobě nebo fyzické podnikající osobě, a to pouze formou bezhotovostní platby na účet dané právnické osoby nebo fyzické podnikající osoby.

Navrhovaná změna ustanovení § 18 odst. 4 Zákona by měla pro provozovatele zařízení ke sběru anebo výkupu odpadů naprosto fatální dopad. Navrhovaná změna ustanovení § 18 odst. 4 Zákona je podle mého názoru v rozporu s několika ústavními principy. Zákaz poskytování peněžitých plnění daným osobám představuje faktický konec podnikatelské činnosti mnoha subjektů, jejichž podnikáním je na výkupu odpadů založeno. Jedná se přitom o činnost, která byla těmto subjektům povolena v souladu se Zákonem.
Podle konstantní judikatury Ústavního soudu ČR (např. rozhodnutí I. ÚS 504/03 dne 25. listopadu 2003, rozhodnutí Pl.ÚS 31/95 ze dne 2.4.1996, nebo rozhodnutí Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12.7.2001) platí, že jedním ze základních principů, který musí zákonodárství v demokratickém právním státu ve smyslu čl. 1 Ústavy splňovat, je princip předvídatelnosti zákona (a s ním související principy právní jistoty a ochrany důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy). Zákonné podmínění či omezení výkonu určitých činností musí být stanoveno předvídatelně, což v daném případě splněno není.
Nezbytnou podmínkou fungování liberálně demokratické společnosti je vytvoření autonomního prostoru jednotlivce, v němž se může svobodně realizovat mimo jiné jakožto bytost sociální a hospodářská, která získává prostředky k životu prací a jinou činností s ekonomickými aspekty. Z podstaty práva na podnikání jakožto práva hospodářského lze dovodit závěr, že toto právo (svoboda) vytváří autonomní prostor jednotlivce, v němž je jednotlivec oprávněn činit vše, co mu zákon nezakazuje (čl. 2 odst. 3 Listiny), přičemž veřejná moc smí do tohoto prostoru zasahovat toliko za zákonem stanovených podmínek (čl. 26 odst. 2 Listiny). Stanovení podmínek a omezení výkonu určitých hospodářských činností uskutečňuje veřejná moc ve veřejném zájmu, jímž je především zájem na kvalitě výkonu takových činností. V takových případech je třeba vždy sledovat, zda omezení práva takovým veřejným zájmem je ještě proporcionální, nebo zda dokonce nedochází takovým omezením k narušení či popření smyslu a podstaty základního práva (práva na podnikání). V případě přijetí Novely by došlo k oslabení pojetí práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny jako institucionální garance autonomní sféry jednotlivce, do níž veřejná moc není oprávněna zasahovat.
Pokud by z omezení základního práva (v daném případě základního práva obsaženého v ustanovení čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) vyplynula právní povinnost, mohlo by se tak stát jen na základě zákona, v jeho mezích a při šetření podstaty základních práv a svobod. Za meze základních práv a svobod je přitom nutno považovat jakékoliv omezení svobodné vůle oprávněného subjektu, t.j. též stanovení podmínek omezujících výkon podnikatelského oprávnění.

Takto navržené ustanovení podle mého názoru odporuje ústavnímu principu přiměřenosti přijímaných opatření. Z preambule Ústavy vyplývá úmysl občanů České republiky vycházet z principů právního státu. Ustanovení čl. 1 Ústavy pak Českou republiku výslovně označuje jako demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Úcta k právům a svobodám jedince je nepochybně také právě jedním z oněch principů právního státu, jak má na mysli preambule Ústavy, z něhož lze dovodit jedno ze základních pravidel fungování státní moci, kterým je zásada proporcionality (přiměřenosti), jak ostatně dovodil v řadě svých nálezů Ústavní soud. Tato zásada vychází z premisy, že k zásahu do základních práv či svobod, i když to jejich ústavní úprava nepředpokládá, může dojít v případě jejich vzájemné kolize nebo v případě kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá povahu základního práva a svobody (veřejný statek). Vždy však je v těchto případech třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři principy, respektive kritéria posuzování přípustnosti zásahu. První z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), podle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, podle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), podle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 5. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 25/97, Sbírka rozhodnutí, svazek 11, nález č. 53; vyhlášen pod č. 159/1998 Sb. ). V tomto bodě se vychází ze zvážení empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96; podle tohoto nálezu empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva; systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod. Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného; hodnotový argument představuje zvažování pozitiv v kolizi se nacházejících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot). Je třeba si uvědomit, že obecné nerespektování konkrétní právní úpravy ze strany jednotlivců může mít za příčinu (odhlédnuto od případů zcela nefunkční úpravy) nedostatečné sankce, kdy se protiprávní jednání "vyplácí" i při riziku jejich uložení, a/nebo nedostatečnou činnost orgánů veřejné moci, do jejichž kompetence kontrola dodržování práva a ukládání sankcí náleží. V prvním případě je zřejmá potřeba zvýšení trestů, ve druhém je věcí státu, konkrétně výkonné moci, přijmout opatření, aby příslušný orgán plnil své funkce. Dospěl-li zákonodárce k závěru, že dosavadní regulace je nedostatečná, je plně v jeho kompetenci přijmout příslušná opatření, která ale musí respektovat výše uvedený princip přiměřenosti (v užším smyslu). Vzhledem k relativitě uvedeného pojmu je třeba na věc nahlížet z pohledu ústavně zaručených práv a svobod a z tohoto hlediska je pak nezbytné stanovit pravidla, jež musí zákonodárce při přijetí opatření respektovat. Základním kritériem, ze kterého je třeba podle názoru Ústavního soudu vycházet, je tzv. kritérium podstaty, podle kterého je vyloučen takový zásah do majetku, v důsledku kterého by byla "zničena" majetková základna pro další podnikatelskou činnost. Jinými slovy řečeno, nepřípustná jsou taková opatření, která mají likvidační charakter na danou státem povolenou podnikatelskou činnost. Navrhovaná úprava je podle mého názoru nepřiměřená zamýšlenému cíli, kterým je ochrana veřejného zájmu. Především je třeba vycházet z toho, že újma na základním právu, která s tímto zásahem může být spojena, je značná, neboť daným zásahem je ohrožena samotná ekonomická existence daného subjektu, přičemž ochrana vlastnického práva v systému základních práv a svobod jistě náleží k těm nejvýznamnějším.

Navrhovaná právní úprava navíc nepřiměřeným způsobem omezuje vlastnické právo každého občana garantované čl. 11 Listiny, když mu bez vážného důvodu znemožňuje, aby zpeněžil svůj legálně nabytý a držený majetek. Je přitom nepochybné, že u celého spektra surovin, které Zákon označuje za odpad, se jedná o věci se značnou majetkovou hodnotou.

Navrhovaná změna ustanovení § 18 odst. 5 Zákona by v případě schválení představovala absolutní zákaz jakýchkoli hotovostních plateb při výkupu odpadů. Tato navrhovaná právní úprava koliduje s právní úpravou obsaženou v zákoně č. 254/2004 Sb. o omezení plateb v hotovosti. Tento zákon totiž určuje, kdy jsou fyzické i právnické osoby povinny provést platbu bezhotovostně prostřednictvím osoby oprávněné poskytovat platební služby nebo provozovatele poštovních služeb formou poštovního poukazu, a upravuje kontrolu dodržování této povinnosti.

Navrhovaná změna ustanovení § 18 odst. 5 Zákona provozovatelům zařízení ke sběru anebo výkupu odpadů přikazuje, aby poukazovali peněžité plnění pouze na účet dané osoby, ale nedává provozovatelům žádné oprávnění k tomu, aby si mohli ověřit, že daný účet skutečně patří předmětné osobě. Nejde přitom o žádnou veřejně zjistitelnou informaci. Navrhovaná úprava je z tohoto pohledu neúplná a pro provozovatele zařízení ke sběru anebo výkupu odpadů nesplnitelná. Pokud dotčená osoba nesdělí provozovateli svůj účet, ale naopak označí účet jiné osoby, na který by pak provozovatel poskytl peněžité plnění, došlo by ze strany provozovatele k porušení zákona. Nesplnění této povinnosti přitom podle navrhovaného ustanovení § 78 odst. 4 písmena b) Zákona musí vést k tomu, že krajský úřad provozovateli zruší nebo změní rozhodnutí o udělení souhlasu k jeho podnikání.

Navrhovaná změna ustanovení § 18 odst. 5 Zákona by podle mého názoru navíc mohla odporovat ústavnímu principu přiměřenosti navrhovaného opatření (viz. výše o principu proporcionality).

Celkově jsou navrhované změny v rozporu se základními cíli Zákona a mezinárodními závazky, ke kterým se Česká republika opakovaně přihlásila. Jde zejména o zásadu předcházení vzniku odpadů a snahu o využívání druhotných surovin. Případné přijetí navrhovaných změn by ale vedlo k opaku.

IV. SHRNUTÍ

Ve vztahu k provozování zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů Zákon obsahuje komplexní právní úpravu od podmínek pro získání oprávnění, přes řadu povinností při výkonu činnosti a po jejím ukončení, výkon veřejné správy až po sankce za porušení zákonných povinností.

Rozsah změn navrhovaných usnesením Senátu č. 585 ze 24. schůze, konané dne 27.8.2014 je poměrně malý, jejich důsledky jsou však značné. Navrhovaná změna ustanovení § 18 odst. 4 Zákona je v rozporu s několika ústavními principy. Zákaz poskytování peněžitých plnění daným osobám představuje faktický konec podnikatelské činnosti mnoha subjektů, jejichž podnikáním je na výkupu odpadů založeno. Jedná se přitom o činnost, která byla těmto subjektům povolena v souladu se Zákonem.
Jedním ze základních principů, který musí zákonodárství v demokratickém právním státu ve smyslu čl. 1 Ústavy splňovat, je princip předvídatelnosti zákona (a s ním související principy právní jistoty a ochrany důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy). Zákonné podmínění či omezení výkonu určitých činností musí být stanoveno předvídatelně, což v daném případě splněno není.
Nezbytnou podmínkou fungování liberálně demokratické společnosti je vytvoření autonomního prostoru jednotlivce, v němž se může svobodně realizovat. Z podstaty práva na podnikání jakožto práva hospodářského lze dovodit, že toto právo (svoboda) vytváří autonomní prostor jednotlivce, v němž je jednotlivec oprávněn činit vše, co mu zákon nezakazuje (čl. 2 odst. 3 Listiny), přičemž veřejná moc smí do tohoto prostoru zasahovat toliko za zákonem stanovených podmínek (čl. 26 odst. 2 Listiny). Je třeba vždy sledovat, zda omezení práva veřejným zájmem je ještě proporcionální, nebo zda dokonce nedochází takovým omezením k narušení či popření smyslu a podstaty základního práva (práva na podnikání). V případě přijetí Novely by došlo k oslabení pojetí práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny jako institucionální garance autonomní sféry jednotlivce, do níž veřejná moc není oprávněna zasahovat. Takto navržené ustanovení odporuje ústavnímu principu přiměřenosti přijímaných opatření. Je vyloučen takový zásah do majetku, v důsledku kterého by byla "zničena" majetková základna pro další podnikatelskou činnost, přičemž ochrana vlastnického práva v systému základních práv a svobod jistě náleží k těm nejvýznamnějším.
Navrhovaná právní úprava nepřiměřeným způsobem omezuje vlastnické právo každého občana garantované čl. 11 Listiny, když mu bez vážného důvodu znemožňuje, aby zpeněžil svůj legálně nabytý a držený majetek.
Navrhovaná změna ustanovení § 18 odst. 5 Zákona koliduje s právní úpravou obsaženou v zákoně č. 254/2004 Sb. o omezení plateb v hotovosti. Navrhovaná změna nedává provozovatelům žádné oprávnění k tomu, aby si mohli ověřit, že daný účet skutečně patří předmětné osobě. Nesplnění povinnosti přitom podle navrhovaného ustanovení § 78 odst. 4 písmena b) Zákona musí vést ke zrušení nebo změně rozhodnutí o udělení souhlasu k podnikání. Navrhovaná změna ustanovení § 18 odst. 5 Zákona by navíc mohla odporovat ústavnímu principu přiměřenosti navrhovaného opatření.
Celkově jsou navrhované změny v rozporu se základními cíli Zákona a mezinárodními závazky, ke kterým se Česká republika opakovaně přihlásila (snaha o předcházení vzniku odpadů a snaha o využívání druhotných surovin).

V Praze 8. září 2014

JUDr. Zbyněk Zacha, advokát